I. Introducción
La Ordenanza N°2538, promulgada en Lima Metropolitana, ha generado un intenso debate en relación a la prohibición de los servicios de limpieza de parabrisas. Diseñada para salvaguardar la salud, integridad y seguridad de los conductores y ocupantes de los vehículos, esta regulación ha despertado controversias en torno a su constitucionalidad y a la efectividad de las medidas adoptadas. En este artículo, exploraremos los puntos clave de la Ordenanza N°2538, así como los debates que han surgido en torno a la consideración de la limpieza de parabrisas como una actividad económica y las alternativas para abordar esta problemática. También examinaremos el impacto social de esta ordenanza y las perspectivas que buscan encontrar un equilibrio entre la seguridad ciudadana y los derechos de los limpiaparabrisas. Al analizar estos aspectos, podremos comprender mejor las implicaciones y desafíos planteados por esta regulación en Lima Metropolitana.
II. Descripción de la Ordenanza N°2538
La Ordenanza N°2538 es una regulación que busca prohibir la realización de servicios de limpieza de parabrisas u otras partes del vehículo en Lima Metropolitana. El objetivo principal de esta ordenanza es garantizar la salud, integridad y seguridad de los conductores y ocupantes de los vehículos que transitan diariamente en la ciudad.
La ordenanza tiene un alcance que abarca a toda Lima Metropolitana, permitiendo a los distritos regular las disposiciones necesarias en las vías locales de su jurisdicción para implementar esta medida. Con el fin de hacer cumplir la prohibición, se otorga a la Gerencia de Fiscalización y Control la facultad de retener las herramientas y utensilios utilizados para ofrecer estos servicios de limpieza. La gestión de los recursos necesarios para implementar la ordenanza se realiza a través de la Gerencia Municipal Metropolitana.
III. Debate sobre la consideración de la limpieza de parabrisas como actividad económica
La publicación de la presente ordenanza ha suscitado controversias y debates, especialmente en relación a dos aspectos fundamentales: su constitucionalidad y su punitividad. Respecto al primer punto, expertos en derecho constitucional señalan que dicha ordenanza reconoce la actividad de limpiaparabrisas como una actividad económica, y al prohibir la prestación de dichos servicios se estaría vulnerando el principio de libre iniciativa privada consagrado por el Tribunal Constitucional en su EXP. N.º 0008-2003-AI/TC. Dicha sentencia establece el derecho fundamental de toda persona, individualmente o asociada, a participar en la vida económica de la nación. Por consiguiente, tanto personas naturales como jurídicas tienen el derecho de emprender y desarrollar con plena autonomía la actividad económica de su elección, destinando bienes de cualquier tipo a la producción y al intercambio económico con el fin de obtener beneficios o ganancias materiales. En este sentido, es necesario considerar los derechos de aquellos que ofrecen estos servicios, aun cuando no se encuentren regulados.
En base a esta premisa, se debate la pertinencia de aplicar el EXP. N.º 0008-2003-AI/TC, debido a que su aplicación se centra en considerar los servicios de limpiaparabrisas como una actividad económica, mientras que, para ciertos sectores, dicha actividad no debería ser catalogada como tal. Argumentan que para que exista una actividad económica debe existir consentimiento por ambas partes, lo cual no siempre se da por parte de los limpiaparabrisas, quienes a menudo coaccionan a los conductores para obtener una compensación por sus servicios, sin que haya un acuerdo previo.
Por otro lado, se plantea la segunda controversia relacionada con el impacto punitividad de la Ordenanza N°2538. Es importante recordar que esta iniciativa se originó como respuesta a un incidente ocurrido el pasado 5 de abril, cuando un limpiaparabrisas asesinó a un conductor que se negó a aceptar sus servicios. Por ende, la Municipalidad de Lima Metropolitana promulgó dicha ordenanza con el objetivo de salvaguardar la salud, integridad y seguridad de los conductores. Sin embargo, se cuestiona la efectividad y la proporcionalidad de las medidas adoptadas ante este tipo de situaciones, ya que podría haber alternativas menos gravosas para abordar esta problemática.
Ambos debates plantean dos aspectos relevantes que requieren un análisis detenido: en primer lugar, la consideración de los servicios de limpiaparabrisas como una actividad económica, y, en segundo lugar, la posibilidad de adoptar medidas alternativas para abordar esta problemática.
III.I Definición de actividad económica
En relación a la definición de actividad económica, el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI, 2018) destaca un enfoque integral. Según el INEI, una actividad económica se entiende como un proceso dinámico que abarca la adquisición de bienes y servicios para satisfacer las necesidades de la sociedad, al tiempo que promueve la generación de riqueza a través de la extracción, transformación y comercialización de los mismos
Se puede afirmar que una actividad económica constituye cualquier acción emprendida por una persona natural o jurídica con el propósito de obtener beneficios económicos. En este proceso de producción, tradicionalmente se han identificado tres factores o medios que intervienen en dicha actividad: los recursos naturales, el trabajo y el capital. Sin embargo, con el avance tecnológico de nuestra época, la tecnología se considera ahora un cuarto factor de producción.
1. Recursos naturales: Estos se refieren a toda materia prima extraída o utilizada con el objetivo de obtener beneficios económicos.
2. Trabajo: El capital humano desempeña un papel fundamental, ya que es el responsable de poner en marcha el proceso económico mediante el esfuerzo físico o mental que realiza.
3. Capital: Se trata de cualquier bien o servicio utilizado como medio para la elaboración del producto final.
4. Tecnología: Este factor se utiliza para optimizar los procesos productivos, mejorando la eficiencia y la calidad en la producción.
Además, la actividad económica puede ser diferenciada en cuatro sectores principales: el sector primario, el sector secundario, el sector terciario y el sector cuaternario (IPE, 2013).
1. Sector primario: Engloba las actividades de extracción y transformación de los recursos naturales en materia prima.
2. Sector secundario: Se refiere a la transformación de la materia prima en nuevos productos manufacturados.
3. Sector terciario: Comprende la prestación de servicios a la sociedad, abarcando sectores como el comercio, la educación, la salud, el turismo, entre otros.
4. Sector cuaternario: Este sector engloba actividades basadas en el intelecto o conocimiento, como la investigación científica, el desarrollo tecnológico, la consultoría y la gestión del conocimiento.
Estas categorías y factores son fundamentales para comprender y analizar el funcionamiento de la actividad económica en su conjunto, proporcionando una base sólida para el estudio y desarrollo de estrategias económicas y políticas que impulsen el crecimiento y desarrollo de un país.
Otra distinción relevante que debemos mencionar se refiere a las diversas categorías de actividades económicas, específicamente la formalidad, la informalidad y la ilegalidad. Estos términos suelen ser confundidos con frecuencia, por lo tanto, resulta de suma importancia realizar una aclaración precisa en el marco de este trabajo.
En primer lugar, una actividad económica formal se caracteriza por operar dentro de los límites establecidos por el ordenamiento jurídico, rigiéndose por las normas y disposiciones establecidas para el desarrollo de sus actividades. Esto implica cumplir con las leyes, regulaciones y requerimientos legales del país en cuestión. En otras palabras, se trata de un requisito fundamental para el correcto funcionamiento de la economía nacional. Es decir, estar en concordancia con las leyes regulaciones y requisitos legales del país.
Por otro lado, las actividades informales se caracterizan por llevarse a cabo generalmente en espacios públicos, en domicilios particulares, de forma ambulante o en entornos residenciales. Estas actividades abarcan la compra y venta de productos o servicios y, si bien no son ilegales, carecen de las autorizaciones y regulaciones legales correspondientes (Valencia y Ricardo, 2022). Además, dentro de este sector se encuentran actividades que, aunque no contravienen la ley, no pueden formalizarse debido a la ausencia de un procedimiento establecido para ello.
Por último, cabe mencionar las actividades económicas ilegales, las cuales se contraponen a la ley y, por ende, carecen de mecanismos formales de regulación. La naturaleza de estas actividades ilegales se basa en transacciones entre actores privados: un individuo que produce, otro que comercializa o transporta, y un tercero que adquiere y consume los productos o servicios. Esta interacción constituye la clave de dichas transacciones, sus vínculos y, en última instancia, sus ganancias (Pedraglio, 2014).
Es importante destacar que estas actividades ilegales a menudo son llevadas a cabo por personas que se encuentran en situaciones precarias, como lo demuestra la concentración del narcotráfico, la minería ilegal y el contrabando en regiones como Puno, Madre de Dios, Ayacucho y Piura, las cuales se cuentan entre las más pobres del país (PERUCAMARAS, 2020).
Siguiendo las aclaraciones previas, podemos determinar si el servicio de limpiaparabrisas se considera una actividad económica o no. Dado que se trata de un servicio, entraría en la categoría del sector económico terciario y sería considerado como una actividad económica informal. Esta afirmación está respaldada por la Ordenanza N°379/MSJM, la cual menciona en su artículo 5.2 lo siguiente: “Actividad informal: actividad económica que se realiza sin contar con la autorización municipal correspondiente. Asimismo, es todo uso no autorizado de la vía pública, u otra área pública”.
En consecuencia, la limpieza de parabrisas es una actividad económica informal. No obstante, es crucial destacar la importancia del consentimiento para llevar a cabo este servicio. Si bien es cierto que, en términos legales, la manifestación de voluntad de las partes es necesaria para la validez de un acto jurídico, esto no constituye un requisito para considerar una actividad económica como tal. Podría considerarse como un requisito secundario con implicaciones éticas para garantizar la transparencia del negocio.
En la práctica, las personas que ofrecen servicios de limpiaparabrisas u otros similares en la vía pública a menudo no respetan la decisión del conductor al rechazar su propuesta y tratan de imponer sus servicios con la esperanza de recibir una remuneración. Sin embargo, es importante tener en cuenta que la mayoría de estas personas sí respetan la voluntad del conductor cuando este dice que no, y no hay una falta de cortesía por ninguna de las partes. Por lo tanto, no debemos generalizar el comportamiento de algunos de los practicantes de este servicio, ya que en su mayoría no se imponen.
IV. Impacto social
La publicación de la Ordenanza N°2538 ha generado una segunda controversia relacionada con su fuerza represiva al prohibir de manera categórica el servicio de limpiaparabrisas. La Gerencia de Seguridad Ciudadana y de Fiscalización y Control de la Municipalidad Metropolitana de Lima se ha otorgado la facultad de imponer sanciones de acuerdo con las normativas establecidas en la Ordenanza N°2200-MML. Esta medida se considera excesivamente gravosa para la situación en cuestión.
Los antropólogos Aldo Pecho y Alonso Lupo (2023) sostienen que se está intentando criminalizar a los limpiaparabrisas y advierten que esta situación podría extenderse hasta abarcar todas las actividades informales, si no se toman medidas preventivas adecuadas. Además, argumentan que esta actividad no representa una amenaza para la seguridad ciudadana, ya que el caso de asesinato ocurrido el 5 de abril pasado fue un hecho aislado.
La perspectiva de estos dos antropólogos, provenientes de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, se sustenta al observar el propósito principal de la ordenanza mencionada en este artículo. En ella se establece la salvaguardia de la salud, integridad y seguridad de los conductores y ocupantes de los vehículos. Sin embargo, considerar a los limpiaparabrisas como seres nocivos para la población afecta la dignidad y los derechos de las personas. Como señala Landa (2002, citado en Baldo 2020): "La dignidad de la persona humana se manifiesta no solo de forma defensiva o negativa ante las autoridades o particulares, sino también como un principio de acciones positivas para el libre desarrollo del ser humano".
La Municipalidad Metropolitana de Lima ha encontrado en esta ordenanza una solución al "problema" que los limpiaparabrisas representaban. Sin embargo, no se ha tenido en cuenta que muchos de ellos dependen de este trabajo como medio de sustento económico para ellos y sus familias. Por esta razón, se proponen medidas menos totalitarias para abordar este conflicto. Por ejemplo, se sugiere la implementación de un registro de los limpiaparabrisas en cada municipio. De esta manera, se podría ejercer un control y establecer un punto de referencia sobre las condiciones en las que se desarrolla este servicio en cada municipio (Manuel Tarazona, 2023).
V. Conclusiones
En conclusión, la publicación de la Ordenanza N°2538 ha suscitado controversias y debates en relación a su constitucionalidad y su aplicación punitiva. En cuanto al primer punto, es importante destacar que el servicio de limpiaparabrisas constituye una actividad económica legítima, pero informal, y, por lo tanto, es responsabilidad del Tribunal Constitucional determinar la constitucionalidad de la ordenanza, ya que restringe uno de los principios fundamentales de la persona y no puede ser prohibida sin justificación adecuada.
En cuanto al segundo punto, la cuestión de la punitividad de la ordenanza adquiere aún más relevancia cuando consideramos que esta viola los derechos de las personas, y, en consecuencia, está en contradicción con el bienestar de la sociedad. Muchas personas dependen de esta actividad diariamente para ganarse la vida, y prohibirles ejercer su trabajo tendría un impacto significativo en ellos. No debemos permitir que los justos paguen por los pecadores.
Por lo tanto, es crucial buscar soluciones que sean equitativas y que protejan los derechos de las personas involucradas en esta actividad económica, al mismo tiempo que se aborden las preocupaciones legítimas relacionadas con la seguridad y el orden público.
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